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信托在BT项目中的运用

发布时间:2014年3月5日 武汉海事海商律师  Tags: 承担,受益人,担保,交通,项目

一、序言

BT (Build-Transfer)即“建设--移交”,是由业主通过公开招标的方式确定建设方,由建设方负责项目资金筹集和工程建设,项目建成竣工验收合格后由业主回购,并由业主向建设方支付回购价款的一种融资建设方式。BT是从BOT 模式转变而来的新型投资方式,BOT 的演变形式除了BT外,还有BOOT (建设-拥有-运营-移交)、BOO (建设-拥有-运营)、BLT (建设-租赁-移交)、BOOST (建设-拥有-运营-补贴-移交)、BTO (建设-移交-运营)等。

自20世纪80 年代我国第一个BOT 项目(深圳沙角B 电厂项目)实施建设以来,经过多年的发展,BOT 融资模式已经为大众所熟悉,而BT 模式作为BOT 模式的一种演变,近年来在国内很多城市基础设施项目中得到了广泛应用。从实施情况看,这种方式拓宽了政府投资项目的融资渠道,创新了建设管理方式,很多城市重大基础设施项目因此得以提前实施。

二、BT 模式的政策依据

2003 年住房和城乡建设部(原建设部)发布的《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30 号)规定“鼓励有投融资能力的工程总承包企业,对具备条件的工程项目,根据业主的要求,按照建设—移交(BT)、建设—经营—移交(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等方式组织实施”。

2004 年国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]年20 号),明确规定“放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”、“各级政府要创造条件,利用特许经营、投资补助等多种方式,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设”。

上述相关政策的出台,为BT 模式的发展提供了政策支持和进一步发展的空间。


三、BT 项目运行模式


(一)BT 项目的运行主体

一般来讲,BT 项目在实施中存在三方主体:

1、项目业主。指政府、政府机构或政府投资设立并承担基础设施建设职能的国有企业,也称项目发起人,负责对项目建设特许权进行招标。在项目融资建设期间,业主在法律上不拥有项目,而是通过给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资的支持。在项目完成和移交后,业主将拥有项目的所有权和经营权。

2、BT 投资建设方。主要是指具有一定投融资能力和建设资质的投资公司或建筑企业。投资建设方通过投标方式获得项目建设的权利,负责提供项目建设所需的资金、对项目进行建设,并承担相应的项目风险。

3、贷款银行或其他融资机构。融资渠道在BT 模式中扮演很重要的角色,项目的融资渠道一般是投资方自有资产、银团贷款、政策性贷款、信托资金等。融资的条件一般取决于项目本身的经济效益、BT 方的管理能力、资金状况,以及政府为项目投资方提供的优惠政策。

 

 

 

上图显示的是常见的政府投资项目BT 模式建设流程,政府通过授权确定项目业主(通常是政府投资的用于基础设施建设的企业,如交通投资公司等),由项目业主通过招标方式选择投资建设方,投资建设方组建BT 模式项目公司对项目进行建设,投资建设方以自有资金和中长期融资能力作为项目建设保障。项目业主以经政府有权部门批准的未来收益作为回购资金来源,项目建成后由项目业主按合同约定支付回购价款回购项目。

(二)BT 项目的运行阶段

总体来说,BT 项目的运行可以概括为三个阶段:

1、项目前期准备阶段。地方政府通过授权确定项目业主,项目业主负责项目前期工作,例如,完成项目初步设计前的报批、征地拆迁、项目勘察设计、监理招标等,还要负责监督投资人资金的到位、使用、建设管理情况,审查建设总进度计划,组织回购等。

2、项目投资建设阶段。项目业主通过招标方式选择BT 项目投资方,由投资方组建项目公司对项目进行建设。项目公司的成立不改变投资人对项目业主承担的义务,项目公司在项目建设期间行使业主的权利,履行业主的义务。

3、项目移交、回购阶段。项目建设期间,投资人和项目业主不得利用BT 项目作为担保物为项目融资提供担保,项目竣工后经验收合格符合回购条件的,双方办理项目移交手续,进入项目回购期。在项目建成通过竣工验收后,BT 投资人或项目公司将项目整体移交(转让)给项目业主,由地方政府(或授权机构、公司)按照BT 协议的约定(通常是分期)向投资人支付项目回购价款。

四、信托资金在BT 项目中的运用

基础设施建设需要资金量大,比如建设一条高速公路所需资金动辄数十亿元人民币,无论是项目业主还是投资建设方,仅靠自有资金和申请银行贷款有时也是不够的;信托公司具有强大的社会资金融通能力,信托公司的客户对于基础设施类信托产品一向十分关注,此类产品不仅收益可期,而且有地方政府的信用支持,投资风险相对较低。所以,信托公司以BT 方式参与基础设施投资建设大有可为。

(一)信托公司参与BT 项目的方式

信托公司作为BT 项目的资金提供方,面对的是两方主体—项目业主和投资建设方,与此相应,信托公司参与BT项目体现为如下两种方式:

1、 与投资建设方的合作

 

 

按照常规BT 模式,投资建设方通过投标取得项目的特许建设权后,承担建设和融资的双重任务,信托公司作为投资方,通过发行集合信托计划募集资金,以受托人的身份将募集的信托资金与投资建设方共同组成项目公司,见图2。

如图2 所示,政府通过授权确定项目业主(通常为政府投资的国有企业),项目业主完成BT 项目融资建设方案报政府有关部门审批,方案获批后,项目业主按照获批的方案组织实施、进行招标,投资建设方中标后,通过向信托公司融资,双方共同组成项目公司,对项目进行投资建设,项目建成验收合格后,项目业主按照约定回购该项目。

可以看出,这一模式的融资主体为投资建设方,信托公司的资金安全和投资收益依赖于投资建设方的建设实力、企业信誉和项目的建设质量。

2、 与项目业主的合作

 

 


对于信托公司来说,在保障信托资金安全的基础上实现委托人利益的最大化是永恒的追求。所以,在BT 项目中,信托公司如若通过合理的结构设计,将项目业主、投资建设方有效结合起来,实现各方的互利合作,则不仅有利于项目的顺利建设,而且能有效防范投资风险,见图3。

如图3所示,信托公司发行结构化信托计划募集资金,其中优先级信托单位向社会发行,次级信托单位向对项目感兴趣并愿意承担较高风险的机构投资者或个人定向发行,信托公司与项目业主共同向项目公司注资,并由信托公司绝对控股(一般为70%-80%)以掌握对项目公司的控制权,保障信托资金的安全。与图2 不同,项目建成验收合格以后,图3所示方案将项目业主对项目的回购变更成了对项目公司股权的回购,同样达到了项目回购的目的。通常情况下,项目建设的资金具有阶段性需求的特性,银行的贷款资金是分期到位的,与此对应,信托公司对项目公司的入资也可以分期进行,通过多次募集、分几次增资完成对项目公司的全部出资,这样的安排使得信托公司不仅可以根据项目进展和银行资金的到位情况灵活调整出资时间和规模,而且能够缓解资金募集数量过大带来的销售压力。

(二)信托资金参与BT 项目的操作要点

信托资金参与BT 项目不仅资金量大,而且信托期限长,如何保障信托资金的安全并实现投资者的预期收益是首要考虑的问题。以下几个问题在操作过程中需要着重考虑。

1、回购安排

项目建成验收合格之后,就进入了项目移交、回购阶段。通常情况下,项目业主对项目(或项目公司)的回购是分期进行的,直至将项目(或项目公司)收回,这一过程大约需要3年时间,加上大约3年的建设期,信托产品的存续期至少为6年,这样长的期限无疑会影响信托产品投资者的积极性;另一方面,资金占用时间长也加大了融资方使用资金的成本。为了解决这一矛盾,信托公司可以优化对产品的设计,增加信托受益权的流动性。例如,信托产品设计为两年,两年期限届满时,投资者根据项目收益情况既可以选择转让其持有的信托受益权退出信托计划,也可以选择继续持有信托受益权。在进入移交、回购阶段之前,可以向所有优先级受益人支付信托本金,分配信托收益,实现优先级受益人的顺利退出;对于次级受益人,在信托存续期间不分配信托收益,同时其有义务受让优先级受益人的受益权,次级受益人的收益体现在项目移交回购完成后的超额收益中,符合“高收益、高风险”的投资原则。

2、担保措施

对于信托公司来说,在信托计划存续期间,有两个方面需要予以保障,一个是优先级受益人每年预期收益的支付;另一个是项目公司股权的回购,如果回购遇到障碍,信托计划就不能顺利结束,不仅影响信托产品委托人的收益,还会影响信托公司声誉。所以,对这两个阶段必须设定有效可行的担保方式,对于优先级受益人每年预期收益的支付,比如高速公路项目,由于在建设期并未有现金流入,不会产生收益,可以考虑由次级受益人在信托利益支付日之前一定时间内补充信托资金,用于支付优先级受益人的预期收益,实现结构化设计的内部增级,增强优先级受益人的投资信心,对于次级受益人的这项补足支付义务,可以采用股权质押、土地抵押、第三方保证等方式予以保障,这些担保措施在信托计划成立之前就应办理完成;对于回购阶段的担保,可以要求项目业主提供履约保函、质押、土地抵押、第三方保证等担保。需要指出的是,由于BT 项目的特殊性,项目业主往往约定验收合格之后启动回购,即项目业主的回购是附条件的,建设期的风险由投资方和建设方承担,对于信托公司来说,这种投资风险是存在的。

3、财务监督

BT 项目的建设资金需求量大,不仅有项目公司资本金,而且有银行贷款的不断进入,保障建设资金专项用于项目建设至关重要,实践中时有建设方挪用建设资金致使项目无法继续,最后留下烂尾的报道。信托公司作为项目公司的大股东,不仅要在项目公司的董事会中占据多数席位,享有重大事项的决策权和公司经营的知情权,而且还要向项目公司派出财务监督人员,以监管资金的专款专用。鉴于信托公司财务投资的角色,不宜过多参与到项目公司的日常经营建设活动中,所以外派财务人员应定位在监督和监管两项职能,监督的是项目公司严格按照信托文件的约定运用信托资金,不得违背信托目的和合同约定,同时还要监督银行配套资金的落实和到位情况;监管的是项目公司所有资金账户和建设方施工建设款专用资金账户,外派财务人员应在这些账户中预留印鉴,以防止账户中的资金挪作他用,项目公司每支出一笔费用,都要有合同、文件的支持。

外派财务人员还应该根据项目进展情况,及时评估检测项目公司资金状况,定期汇报项目公司运营状况、财务资金状况和经济效益情况,及时报告项目公司重大财务事件及可能对公司正常运营或信托资金的按期回收带来不利影响的情况。


(三)信托资金参与BT 项目面临的风险及解决方案

BT 项目专业化程度高,操作过程中会面对大量风险,成功运作BT 项目必须对其风险进行深入分析,并提出解决方案。信托计划资金参与BT项目建设主要面临的风险有:

1、项目建设风险

项目建设风险主要包括两个方面,一是技术保障及建设实施风险,二是建设资金落实风险,若项目一旦未能按计划建设和投产,将给信托计划的信托利益实现带来风险。

应对措施:信托公司在向项目公司注资之前,应进行详尽的尽职调查,选择信誉良好的项目业主和投资建设方,确保BT 项目的建设取得地方政府及相关部门的批复同意,项目公司向银行的贷款已经落实。

2、项目能否如期建成并交工验收合格的风险

信托计划资金投入项目能否按进度如期建设并交工验收合格,对信托计划财产安全至关重要。若项目一旦未能建成或未能交工验收合格,项目业主将不会回购信托公司向项目公司实际投入的项目资本金,将会给信托计划的信托利益实现带来风险。

应对措施:项目能否如期建成以及建设质量是否合格,关键在于项目建设方,项目公司在招标过程中选择实力强、口碑好的建设公司是必不可少的环节;对于信托公司来说,除了外派财务人员监管建设方施工建设专用账户之外,如果条件允许,可以采取一定方式将建设方纳入信托计划,

使得建设方与信托计划达到利益上的一致。

3、保障条件落实的风险

信托计划的操作可能涉及信用保证、土地抵押、股权质押、收费权质押等多重风险保障方式,存在保障条件不能落实或落实不及时的风险,尤其对于非上市公司股权质押和收费权质押,可能会遇到各地登记部门对政策的理解不同或执行标准不同,存在着不能办理或办理登记手续过长导致登记无法落实的风险,此外,由于用于质押的非上市公司股权或高速公路收费权流动性较弱,存在着股权或收费权质押变现难度较大、变现期限较长以及变现金额不确定等风险。

应对措施:信托公司应避免采取单一的担保方式,采取多重担保,最大程度保障信托资金的安全,同时,选择担保标的物时,应从标的物价值优良、容易变现方面予以考虑。

4、项目管理的风险

信托公司一般仅以财务投资者的身份参与BT 项目,BT 项目的建设管理需要专业人员,信托公司普遍缺乏此类专业人才,通常是信托公司与项目业主或建设方共同管理,项目一旦出现管理不善或管理纠纷,会直接影响信托利益的实现。

应对措施:项目合作各方应建立友好的合作关系,让专业的人做专业的事,按照各方签订的协议依法操作各类事项。

五、信托公司参与BT 项目建设需要回答的两个问题

近几年,地方政府空前的投资热情促进了建设项目的快速上马,地方财政是否能够支撑如此大规模的投入,巨量的银行信贷资产如何保障不出现大规模的坏账,在国家宏观经济复苏时期,这些疑问为我们敲响了警钟,金融监管机构多次下发文件规范投融资行为。

针对监管机构的有关规定,对于信托公司来说,参与BT 项目有以下两个难题需要解答:

(一)信托公司将集合信托计划募集的资金入股项目公司,是否违反了银监会84 文规定为督促严格执行国家固定资产投资项目资本金管理制度,2009 年9 月1 日,中国银行业监督管理委员会发布了《银监会关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知》(银监发[2009]84号),通知规定“信托公司不得将债务性集合信托计划资金用于补充项目资本金,以达到国家规定的最低项目资本金要求,前述债务性集合信托计划资金包括以股权投资附加回购承诺(含投资附加关联方受让或投资附加其他第三方受让的情形)等方式运用的信托资金”。

根据这条规定,本文图3 所示的信托公司参与BT 项目的方式,很容易受到质疑:信托公司将发行集合信托计划募集的资金以股权方式投入项目公司补充资本金,是否违反了84 号文规定

对这个问题的回答是否定的,即信托资金入股模式不违反84 号文的规定,84 号文对债务性集合信托计划的解释是“前述债务性集合信托计划资金包括以股权投资附加回购承诺(含投资附加关联方受让或投资附加其他第三方受让的情形)等方式运用的信托资金”。本文提到的股权投资附加回购是一种附条件的约定,只有在条件成就时,这一约定才生效,即只有项目建设完成并且验收合格之后,项目业主才启动回购,回购方并不承担项目建设期间的风险,BT 项目建设中所面临的各项风险都是由BT 项目投资人或项目公司承担,项目业主回购的仅仅是竣工验收合格的工程,如果项目没有验收合格,项目业主不会启动回购,正如84 号文提到的“……信托公司按照《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》开展私人股权投资信托业务时,约定股权投资附加回购选择权的情形不适用前款规定”。

(二)交通投资类专业公司是否属于地方政府融资平台的清理范围

近年来,各类地方融资平台的风险成为市场和媒体关注的焦点,为规范地方政府融资平台,国务院在2010 年6月10 日发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号);2010年7月30日,财政部、国家发改委、央行、银监会联合发文,就地方政府融资平台公司清理,出台更具操作性的文件《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预

[2010]412号)。就高速公路的BT 建设来说,政府通常会授权一家交通投资类专业公司作为项目业主负责BT项目的整体组织、管理工作,也许有人会问,交通投资类专业公司是否为地方融资平台的清理对象

回答这个问题比较复杂。根据国发[2010]19号文,“地方政府融资平台公司”是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。由此可见,交通投资公司作为地方政府独资成立的国有企业,从事高速公路等重大交通基础设施建设与经营,属于地方政府融资平台是肯定的。但是,国务院对这一类型的地方政府融资平台的清理留下的空间比较大,国发[2010]19号规定“对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构”,交通基础设施本身是公益性的,但在运行过程中会产生稳定现金流,如高速公路车辆通行费,所以国务院对交通投资类专业公司的清理强调的是规范公司运作:充实资本金、完善治理结构、优化股权结构,而不是撤销其政府融资职能。

六、结束语

BT 模式实践的发展,为信托公司带来了新的业务发展机遇,信托公司应在不断创新、稳健开拓的基础上,拓宽业务范围、优化信托产品结构,在资金风险可控的基础上实现信托资金收益的最大化,利用信托公司金融平台优势,积极支持地方基础设施建设。

 

 

摘自【金融业:信托】



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