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地方政府性债务风险及其防范

发布时间:2014年3月5日 武汉海事海商律师  Tags: 债务,债务风险,地方政府,鉴定,债权人
封北麟
(财政部财政科学研究所)
自2010年欧洲主权债务危机爆发引发了对我国地方政府性债务的全面反思与整治之后,地方政府性债务危机似乎成为一把达摩克利斯之剑,时时牵动媒体、学界和政府紧绷的神经。
2012年国家财政部启动了对全国地方政府性债务的全面清查,并根据彻查结果联合国家发改委、人民银行、银监会四部委发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,对有抬头之势的地方政府违规融资提出警示与整改。国家部委的一系列动作充分显示了中央政府对我国地方政府性债务所积聚的巨大风险表示忧虑。
地方政府性债务风险的现状及发展
依据2011年国家审计署对我国地方政府性债务的审计结果(以下简称审计署报告)显示,截至2010年底,我国地方政府性债务余额达到10.7万亿元。分析相关审计结果,当前我国地方政府性债务风险呈现以下三大特点。
一是地方政府性债务偿付义务相对可预期,债务风险相对可控。根据审计署报告,2010年底,我国地方政府负有偿还责任的债务(显性直接债务)为67109.51亿元,占全部债务余额的62.62%;政府负有担保责任的或有债务(显性或有债务)和承担一定救助责任的其他相关债务(隐性或有债务),占比为37.38%。这表明,我国地方政府通过法律合同或各种形式承诺而无条件兑现的债务义务(显性直接债务)占据主体地位,这部分债务的本息偿付有着比较明确的规模和时间安排,地方政府可预先作出安排,风险相对可控。
二是举债主体比较集中,风险控制对象比较明确。从政府层级看,我国地方政府性债务中,地市级政府负债比例最高(约占债务总量的43.51%),省级其次(约占债务总量的29.96%),县级最低(约占债务总量的26.53%)。但是,考虑到省级政府的行政控制权,其所承担的债务风险可以转嫁给市、县两级政府。因此,市、县两级政府性债务是我国地方政府性债务风险的真正汇聚点。特别是县级政府,由于县域经济总体薄弱,城市化和工业化程度不高,财政能力处于弱势且短期内土地缺乏足够开发潜力,更容易成为我国地方政府性债务危机的风暴眼。从举债实体类型看,融资平台公司是我国地方政府性债务的最主要直接债务人,其所借债务占债务总额的46.38%。尤其是县域政府融资平台公司,其总数占全部融资平台总数的72.43%,而其管理规范性、盈利能力以及资产规模与质量却是最差的。因此,我国地方政府性债务风险控制的最主要对象是市、县两级政府性债务,尤其是县级融资平台公司债务。
债务资金来源相对集中,风险控制手段相对成熟和丰富。审计署报告披露,从借款资金来源看,我国地方政府性债务资金来源主要是银行贷款,占债务总额的79.01%。银行业作为我国金融体系中最成熟的行业,无论是资产规模还是风险控制技术相对其他金融行业和组织有着不可比拟的优势。事实上,早在2010年6月《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》下发之前,银监会已经要求对融资平台贷款进行清理自查,并在此之后通过强化合同管理、建立动态台账制度、存量贷款分类制度以及“降旧控新”等措施有效控制了以融资平台为主体的银行信贷类政府性债务的增长,取得了较好的效果。
但是,随着2012年我国经济工作重心转向“稳增长”以来,地方基建投资和政府融资再度出现抬头之势,政府性债务也随之再度膨胀。据有关机构粗略测算,2012年底我国地方政府性债务规模已至12万亿元左右。不仅债务规模有上升趋势,而且在清理整顿融资平台银行信贷、规范地方政府融资的大环境下,我国地方政府性融资方式以及由此形成的债务风险特征也出现一些新的变化。
一是地方政府性债务风险变得更为隐蔽而传染效应更为明显。由于传统银行信贷的收紧和土地出让收入的减少,地方政府开始更多冒险尝试通过银行表外业务、财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司甚至民间集资等“影子银行”渠道融资。相比传统银行信贷,此类融资的重要特征是融资成本高(信托融资成本通常在10%以上)、产品设计复杂(因而债权人对产品潜在风险估计不足)、直接债权人分散、债权人风险承受能力弱、金融监管和风险防范化解手段不足。因此,此类融资积累的地方政府性债务也出现了风险因素隐蔽复杂而难以监测预警的特征,一旦出现政府偿付困难,传染效应又十分明显,危机爆发的速度会更快、波及面更广。
二是地方政府性债务风险内涵更为复杂,期限错配风险更为突出。为规避当前的政策约束,近期越来越多的地方政府重新启用公司合作框架下的代建制(包括BT模式、BOT模式等)推动地方基础设施建设和公用事业发展。虽然,这种方式可以快速解决地方政府筹资难问题,但是作为应急之策,在实际运作过程中可能带来三个问题。第一,债务融资成本较高。在BT回购运作模式下,政府回购价通常包括建设方的资金占用费和投资回报。因此,政府投资建设项目的实际成本通常要远高于同等额度、同期限贷款本息的支付,地方政府债务融资成本较高。第二,期限错配风险更大。对地方政府而言,先建设后筹资回购的BT模式,可以拉开建设与筹资之间的时间距离,确保其在项目建设期内无须筹资偿债,实现发展建设和缓释即期债务风险的双重目的。但是,这种“融资快餐”可能弱化地方政府对累积债务压力的判断,从而激发地方政府的投资冲动,在长期内反而加剧政府偿债能力与偿付义务之间的期限错配。第三,在BT以外的其他公私合作模式中,政府性债务风险的内涵更为复杂。例如公用事业领域的BOT模式,项目建设和运营方通常会要求地方政府提供最低收入保证以确保收回投资,这迫使地方政府不得不在政府信誉、政府偿债压力、项目建设运营方的收入保证以及社会公众满意度这四者之间作出权衡,使得政府债务风险不仅是财政经济风险,而且涉及政治稳定、群体性事件等非经济风险,增加了政府债务处理的难度。
三是化解地方政府债务风险的难度更大,成本更高。近期地方政府债务融资的一个显著变化是地方政府债、企业债、公司债、中期票据、短期融资券等直接融资方式得到越来越多的使用。特别是2012年5月份国家发改委放宽企业债政策、加快审批速度以来,地方政府融资平台公司纷纷选择企业债替代银行信贷融资。根据Wind数据统计,2012年企业债发行总额达6474.31亿元,同比大增160.5%。此外,2012年公司债同比大增100.9%,超短期融资券同比大增178.6%。直接融资方式的增多意味着地方政府性债务将更为规范和透明,但是也意味着化解地方政府债务风险的难度更大、成本更高。相比贷款展期、借新还旧等信贷务违约化解方式,公开发行债券融资形成的地方政府性债务一旦出现偿付危机,原则上,债权人有权要求债券发行人破产。虽然这种操作在我国尚无先例,但是即使通过与众多债券持有人谈判协商重组债务并防范政府信誉危机,其交易成本也是极大的,地方政府化解债务风险的难度很高。
地方政府性债务风险积聚的隐患
尽管地方政府性债务资金在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和生态环境保护、推动地方经济社会的持续发展等方面发挥了积极作用,但地方政府性债务的持续扩张和风险积聚也带来一系列问题。
第一,引发地方政府性债务危机。与地方政府税收收入和非税收入不同,地方政府性债务收入最终需要清偿。在公共财政框架下,地方政府债务资金大多用于缺乏项目现金流的公共领域,而其资金偿还主要依靠税收和非税收入。因此,客观上需要政府在债务融资、偿付与政府收入之间进行合理匹配。不当举债必然会打破这种客观上的均衡,造成债务负担制约财政支出、影响政府正常履行职能的恶果,引发社会失序,即债务危机爆发。20世纪80年代的拉美债务危机和近期发生的欧洲主权债务危机即是明证。
第二,加大金融风险,最终波及中央财政。就目前情况看,地方政府债务资金主要来自金融资本,特别是银行信贷。地方政府无力清偿到期债务必然会打破金融机构资产负债配置的平衡和资金链条断裂,并从单一问题机构向整个金融系统蔓延存,引发金融危机。届时,中央政府为避免激烈可怕的社会恶果出现,必然出手相救,从而会给中央财政造成巨大的压力。
第三,对保障民生形成挤压并加大对土地财政的依赖。债台高筑的地方政府迫于偿债压力很可能利用职权向社会强行摊派或变相收费,抑或挤压民生保障支出而满足偿债需求。这无疑会影响民生财政的有效落实,影响社会稳定。另一方面,地方政府为了清偿债务也可能进一步依赖土地财政。通过修编土地规划,扩大土地征用范围,抬高土地价格等方式筹措偿债资金,最终导致不良的社会后果。
由此可见,地方政府性债务过快增长而带来的风险隐患不容忽视。加强地方政府性债务管理不仅要注重“扬其善”,更要注重“抑其恶”。
地方政府性债务风险防范机制建设
可以预见,我国地方政府性债务作为区域社会、经济发展的一个重要调节手段将长期存在。作为“双刃剑”,债务风险防范的体制机制建设必须尽早尽快建立,这既涉及地方政府各项制度的深化改革,也涉及债务风险的管理控制和预警体系建设。
科学合理鉴定地方政府性债务,加强债务统计计量工作。按照市场经济原则、公共财政原则、政府规制原则科学鉴定我国地方政府性债务,合理划定地方政府性债务的统计范围,对不同性质的地方政府性债务实施分类统计与风险计量。特别是对于地方政府融资模式的创新变化要及时跟踪,鉴定其形成的地方政府性债务类别及潜在风险,确保债务统计和风险揭示的完整性。在加强地方政府显性债务统计分析的基础上,逐步考虑计量地方政府的隐性债务。落实和强化地方各级政府和部门在政府性债务余额变化、债务举借、资金使用、还本付息、会计核算等各环节的实时动态统计监测工作,责任到人,建成全程动态监控网络。
进一步加强对地方政府融资平台的规范治理。规范治理融资平台公司的总体原则是在认同地方政府融资平台有其存在合理性的基础上,尽可能抑制其消极作用。一是要继续加强对地方融资平台情况的清查摸底,实施动态监控。严格按照国务院要求做好对不同性质的融资平台公司的整治工作,尤其是区县政府融资平台的清理应作为工作重点。及时妥善地处理好问题平台公司遗留债务,做好在建工程的后续融资安排。二是统一和规范地方政府融资平台。既要把同级政府的不同种类的政府融资平台进行统一整合,还要进行体制创新,纵向整合上下级政府融资平台,加大融资平台总体实力,建立良好的内控机制。例如对于县级政府融资平台,可以考虑以省级政府牵头进行规范性整合,加强顶层设计,形成集团化组合。
进行深层次的制度改革,为地方政府融资的规范化提供宽松的制度和政策环境。当前规范地方政府融资的深层次制度改革主要包括以下几个方面:一是继续深化政府间财政体制改革,加强财力向基层政府倾斜力度,尤其是理顺省以下财政体制,为合理控制地方政府债务筹资、防范财政风险创造条件。二是合理鉴定政府与市场边界,科学区分不同层级政府事权,形成各有侧重、整体协调的政府间事权脉络。建立“社会经济成效—政绩运作成本—债务风险水平”的官员政绩联动考核机制,强化其离任审计,增强其预算约束感。三是加快地方政府性债务信息公开步伐,引入社会监督机制约束地方政府融资行为,使政府举债建立在广泛的群众参与基础之上。四是构建以财政为枢纽的地方政府投融资预算约束机制和地方政府性债务预算管理机制。财政在公共领域内代表政府实行科学理财,集中管理政府所有公共收入,统筹政府所有支出,包括债务收支。加快强化地方政府性债务预算管理工作,逐步形成规范、高效的地方政府投融资机制。五是探讨构建约束力更强、明度更高的地方公债制度。
构建地方政府性债务的风险预警和防范机制。一是基于当地社会经济发展情况和地方政府负债状况,构建地方政府债务融资合理空间的评估体系,科学计量分析地方政府融资规模,指导和约束地方政府融资行为。二是在对债务进行定性和定量分析的基础上,利用计算机、网络等现代化工具和各种技术手段,构建评估地方政府债务风险的指标体系,并建立地方政府债务风险预警模型,为各级政府监控地方政府债务运行和制定风险对策提供科学依据。三是为确保偿债财源,地方政府应进一步完善偿债准备金制度。
 
(原载于《中国金融》2013年第07期)


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